Государственно-частное партнерство в области транспортной инфраструктуры
Эволюция взаимодействия государства и частного капитала
Государство как субъект рыночной экономики, где традиционно сосуществуют различные формы собственности, объединяет участников хозяйственной деятельности, которые владеют, пользуются и распоряжаются собственностью. Эффективное взаимодействие этих двух контрагентов рынка -частного капитала и государства — обеспечивают функционирование современной экономики. Неизбежным следствием данного партнерства становится размывание границ между государственным и частным секторами, поскольку для его успешного осуществления государственные структуры были вынуждены начать думать и действовать в логике частных предприятий, а частный бизнес начал осваивать государственную логику и открывать свою внутреннюю кухню общественного контроля.
В настоящее время представление о том, что государственно-частное партнерство является неотъемлемой частью программ приватизации неолиберального толка, ухода неэффективного государства из тех сфер, где его может заменить эффективный частный бизнес, разделяется все меньшим и меньшим числом исследователей- Это обусловлено тем, что изменились сами сектора, и произошло взаимное сближение между ними. Так, в частном секторе появились и стали быстро развиваться практики социальной корпоративной ответственности, тогда как в государственном управлении переговоры стали все чаще предварять, а в некоторых случаях замещать приказы и директивы.
Вместе с тем, для понимания происходящих перемен в хозяйственной роли государства и в его отношениях с частным капиталом, необходимо обратиться к опыту экономической теории, и сопоставить прошлое с настоящим. В зависимости от смены исторических эпох, поворотов в длительных состояниях экономической конъюнктуры, осуществлялось противоборство и изменение превалирующих взглядов на роль и место государства в социально-экономических процессах.
В ХVI-ХVII вв. — в эпоху накопления первоначального капитала, в период формирования национальных рынков в Европе, становления внешней торговли, государство начало осуществлять поддержку зарождающегося рынка и частного предпринимательства благодаря чему, по признанию теоретика меркантилизма А. Монкретьена, стали укрепляться связи между нациями [6, с. 146]. Это спровоцировало необходимость теоретически обосновать, упорядочить взаимоотношения государства и частного капитала. Начало было положено меркантилистами, труды которых вполне вписываются в макроэкономический контекст укрепления хозяйственной роли государства в странах Европы и развития международных экономических связей.
Меркантилизм, представляет собой не столько течение экономической мысли, сколько направление хозяйственной политики. И. Шумпетер в своих трудах о меркантилистах, предполагал активное воздействие государства на хозяйственную систему посредством протекционизма, не являвшегося абсолютным принципом. Протекционизм появился с приходом мануфактур на смену средневековым цехам, когда хозяйственная деятельность стала выходить за пределы своих стран. Российский ученый И.И. Янжул, сторонник умеренного государственного воздействия на экономику, подчеркивал, что «надзор и вмешательство правительства в то время простирались на всю экономическую деятельность народа» [7, с. 11].
Одной из идей меркантилизма стала, всесторонняя поддержка национальным государством отечественного производителя на внутреннем и внешнем рынках, порой определяемая как «экономический национализм» [8, с. 23]. «Не изобилие золота и серебра, количество жемчуга и бриллиантов делает государства богатыми и процветающими, а обеспеченность необходимыми для повседневной жизни вещами», — писал Монкретьен [9, с. 241]. Это подразумевало поощрение импорта дешевого сырья, защиту от импорта готовых изделий, поддержку экспорта продукции обрабатывающей промышленности. В то же время, Монкретьен подчеркивал важность заботы государства о состоянии инфраструктуры и считал эти затраты необходимым условием развития торговли, обогащения и укрепления могущества страны.
Физиократы, опираясь на достигнутые при меркантилистах успехи в экономике, полагали, что только неограниченное действие естественных законов служит общественному благу, отстаивая невмешательство государства в сферу предпринимательства, за свободную конкуренцию. Так, А.Р.Ж. Тюрго вообще выступал против воздействия государства на торговлю, сравнивая подобное вмешательство с «обеспечением подушками всех детей, которые могут упасть». Он был столь ярым сторонником сокращения государственных расходов, что даже затраты на инфраструктуру — прокладку дорог между городами и провинциями Франции — считал необходимым распределять между их пользователями, особенно землевладельцами, чем навлек на себя раздражение ряда представителей элиты [10, с. 14-19].
Уместно отметить, что зарождение либерального подхода к экономике не сопровождалось схожими представлениями о политическом устройстве общества. Так, французский физиократ Ф. Кенэ, будучи противником вмешательства государства в промышленность, но сторонником его участия в развитии инфраструктуры (особенно на уровне местных властей), в политике был адептом «просвещенного деспотизма» [11, с. 53].
Последняя особенность не помешала в начале XIX века французской промышленности пережить период подъема, связанный с приданием «нового импульса духу предприимчивости». Созданное тогда «Общество поощрения национальной промышленности» содействовало развитию передовых технологий- Этому, безусловно, способствовала политика поддержки государством частной ингщиативы. Значительные средства направлялись в транспортную инфраструктуру — улучшение судоходства, дорог, строительство новых подъездных путей [12, с. 152].
Механизм государственно-частного партнерства в проектах транспортной инфраструктуры
Механизм государственно-частного партнерства развивался в начале 1990-х годов в условиях фискального ужесточения, когда правительства многих стран были заинтересованы в привлечении частных финансовых средств, особенно для реализации крупных инфраструктурных проектов. ГЧП стало в определенном роде символом так называемого «неолиберального поворота», возникнув на волне идеологического сдвига в сторону сокращения функций правительства и активной поддержке аутсорсинга и приватизации инфраструктуры и услуг в 1970-1980-е годы. На сегодняшний день ГЧП является важнейшим инструментом реализации основополагающего принципа нового государственного управления — партнерства, в особенности с частным сектором [44, с. 160]. Для полноценного введения в курс данного исследования необходимо раскрыть сущность механизма государственно-частного партнерства и его особенности в проектах дорожного сектора.
В первую очередь, сформировать само понятие «государственно-частного партнерства», как его понимает сам автор в процессе диссертационной работы. Рассмотренные определения свидетельствуют, что нет широкого международного консенсуса в отношении того, что является государственно-частным партнерством. В широком смысле, ГЧП относится к договоренности, обычно в средней и долгосрочной перспективе, между государственным и частным секторами. В силу чего некоторые из услуг, которые подпадают под ответственность государственного сектора, предоставляются частным бизнесом, с четким соглашением о совместных целях общественного и социального обеспечения. Как правило, ГЧП не включают в себя сервисные контракты или контракты строительства «Под ключ», которые относятся к категории государственных закупок, или приватизацию предприятий коммунального хозяйства, где имеется ограничение роли государственного сектора.
Определение понятия государственно-частного партнерства в рамках Закона «О концессиях» не раскрывает сущности равноправия экономических агентов в части сбалансированного разделения рисков между ними. Поэтому автор, на основе анализа интерпретации ведущих международных финансовых и инвестиционных организаций, вводит более уточненный термин «Государственно-частное партнерство — долгосрочное соглашение между государством и субьектами частного предпринимательства, направленное на финансирование, создание, реконструкцию и (или) эксплуатацию объектов общественно-значимых услуг, с учетом сбалансированного разделения рисков сторон».
Более четкое отличие ГЧП от других форм отношений государства и предпринимательства на наш взгляд содержится в следующих положениях [50, с. 10]:
— определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий — до 50 лет);
— проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен в установленный срок;
— специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
— реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
— специфические формы распределения ответственности между партнерам!: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
— разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.
Существуют различные формы ГЧП, которые формируются по разным причинам, в широком диапазоне сегментов рынка, что отражает различные потребности правительств в инфраструктурных услугах [51, с. 14], которые варьируются в зависимости от степени вовлеченности бизнеса на разных этапах создания и эксплуатации объектов [52, с. 8]. Несмотря на разнообразие форм можно выделить две широкие категории ГЧП: институционализированные, что относится ко всем формам совместных предприятий с участием государственного и частного секторов, а также ГЧП на основе соглашений, которые могут различаться степенью участия государства и частного партнера (рисунок 1).
Известным российским ученым экономистом А.М. Марголиным отмечено: что на одном полюсе — модель с абсолютно доминирующим участием государства, широко применявшаяся в СССР. Ее отличительная особенность -вторичность цены инфраструктуры услуг и эффективности их предоставления по отношению к самому факту их доступности для потребителей- Этой модели присуща компенсация убытков эксплуатации объектов инфраструктуры со стороны государства в сочетании с развитием эффектов иждивенчества и безответственности у участников процесса предоставления услуг.