Развитие региональной политики Республики Казахстан
На современном этапе целью региональной политики Республики Казахстан является создание рациональной территориальной организации экономического потенциала и благоприятных условий для жизнедеятельности населения.11 Нужно отметить, что регионом называется часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов. К понятию «регион» относятся область, район и сельский округ как основные звенья административно-территориального устройства (согласно законодательству Казахстана12). Говоря об отношениях между центром и регионами в Казахстане, под последними чаще всего подразумеваются области (14 областей) в республике, столица – город Астана и город республиканского значения – Алматы.
При осуществлении региональной политики многие государства сталкиваются с выбором: развивать перспективные регионы или поддерживать отстающие. Каждый делает свой выбор. В данном вопросе Казахстан придерживается стратегии сбалансированного развития, которая выступает «базовой идеологией» региональной политики страны. Она основывается на: 1) рациональном балансе приоритетного развития перспективных центров экономического роста и 2) поддержании регионов с низким экономическим потенциалом на минимально достаточном уровне стандарта качества жизни. Успешность реализации данной стратегии зависит от многих факторов, в частности от экономических возможностей государства, качества программ развития территорий, контроля за направляемыми ресурсами и др. Однако сбалансированное развитие представляется одним из оптимальных путей устойчивого развития Казахстана.
Первым в истории независимого Казахстана программным документом, посвященным государственной региональной политике, является принятая в 1996 году и рассчитанная до 2010 года Концепция региональной политики Республики Казахстан.14 До окончания срока ее действия в 2002 году принимается другая Концепция региональной политики на 2002–2006 годы.15 В 2006 году утверждается Стратегия территориального развития страны до 2015 года.16 Однако в 2011-м утверждается Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года.17 В рамках Прогнозной схемы в этом же году принимается программа «Развитие регионов» (рассчитана до 2020 года). Но постановлением правительства в 2014 году принимается новая Программа развития регионов до 2020 года,18 в которую в 2015-м вносятся коррективы.19 Конечно, можно предположить, что такая смена программных документов вызвана необходимостью оперативного реагирования на меняющуюся ситуацию в регионах и экономике страны или реализации поставленных целей раньше установленного срока. Но последнее предположение нельзя отнести к первым концепциям региональной политики, потому что уже в последующих программах признается неисполнение некоторых поставленных в них задач. В частности, так и не была достигнута цель уменьшения диспропорций в социально-экономическом развитии регионов.
Это также наводит на мысль о происходящем в этих документах поиске содержания региональной политики Казахстана. Нужно отметить растущее качество более поздних программных документов, с определением индикаторов выполнения программ, более четкой их разработанностью и др. Однако эффективность в целом региональной политики во многом зависит от преемственности принимаемых программ, вопрос, который будет изучаться ниже. В качестве причин такой сменяемости нельзя также исключать неудовлетворительное качество разработанных программных документов. Тем более что для некоторых других программ характерны методические недочеты при определении показателей, слабая связь между стратегическим и бюджетным планированием, дублирование программ и др.
Концепции региональной политики 1996 и 2002 годов направлены на выравнивание уровней социально-экономического развития регионов. В первой цель региональной политики определяется как создание относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективное использование ресурсно-производственного потенциала каждого региона. Осуществлять это планировалось на основе рационального территориального разделения труда и формировании принципов развития территориального самоуправления. Реализация концепции 1996 года поделена на 3 этапа: первый – с 1996 по 1997-й, второй – с 1998 по 2000-й, третий – с 2001 по 2010 год. Предпосылками реализации региональной политики на первом этапе должны были стать, во-первых, разработка комплекса мер, обеспечивающих относительную самостоятельность регионов. Во-вторых, определение территориальных приоритетов для развития. И, в-третьих, сочетание селективной государственной поддержки со стимулированием экономической активности на всей территории. Задачи региональной политики в концепции 1996 года отчетливо отражают состояние экономики страны в это время. Так, были слабо развиты региональные и общереспубликанский рынок товаров, труда и капитала, рыночная инфраструктура. Эти объекты планировалось развивать в 1998–2000 годах, параллельно с реструктуризацией хозяйства малых и средних городов и созданием материальной основы для возрождения отсталых аулов и сел. В течение третьего этапа предполагалось заняться формированием рациональной пространственной структуры экономики, преодолением депрессивного состояния экономики и социальной сферы в регионах, особенно в слаборазвитых.
После окончания срока действия концепции 2006 года контуры региональной политики страны стала определять Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, утвержденная Указом президента. Она начала действовать в период, когда надвигался мировой экономический кризис, в республике разрабатывалась конституционная реформа, работала комиссия по демократизации. Последнее должно было придать новый импульс развитию страны. Это было необходимо в условиях ситуации в мировой экономике. Ключевое значение в данной стратегии имеет отход от практиковавшейся ранее концепции равномерного развития территорий. В документе указывается, что на смену этой концепции должна прийти концепция поляризованного развития, где полюсами роста могут стать наиболее динамично развивающиеся города или регионы. Они должны быть интегрированы с региональными и глобальными рынками и выступать в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны, а в перспективе для всего Центрально-Азиатского региона. Обеспечение устойчивого развития страны и создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения определяется целью стратегии. Ее реализация должна была осуществляться на основе: • формирования конкурентоспособных специализаций в региональной (Центральной Азии) и мировой экономике • рациональной пространственной организации экономического потенциала и расселения населения.
На основании некоторых данных стратегии можно сделать вывод, что в этот период усугубляются региональные диспропорции, сохраняется неравномерность размещения производственных мощностей и расселения населения. Следовательно, перед региональной политикой Казахстана стояли все те же задачи.